Ⅰ. 들어가면서

21세기 지식기반사회(Knowledge-based Society)가 도래하면서, 사회적·경제적으로 모든 산업부문에서 과거 전통적인 개념에서 탈피하여 지식기반경제에 적합한 개념으로 패러다임 전환을 시도하고 있다. 이 같은 패러다임 전환은 국가정책에서도 패러다임의 전환을 요구하고 있는데, 특히, 산업기술정책에 있어 산업기술을 어떻게 활용하고, 어떠한 형태로 발전시켜 나가는가에 대한 변화가 일어나고 있다. 즉, 지식기반경제에서 정부의 산업정책은 과거 산업간의 단절적, 폐쇄적 정책에서 네트워크적·개방적 정책패러다임으로 전환을 통해 경쟁력 강화해 나가고 있다.

이러한 산업기술정책에 대한 정부정책의 변화는 우리나라도 예외는 아니어서 산업기술과 관련된 정부정책의 변화와 관련부처의 역할 재정립의 필요성이 요구되고 있다. 우리나라는 과거부터 산업기술정책에 대한 정부 각 부처의 혼재된 역할을 어떻게 효율적으로 조정하는가가 국가경쟁력 강화의 중요한 관건이다. 즉, 산업기술정책과 관련된 정부부처가 경쟁적으로 정책을 추진함에 따른 비효율성을 줄이고, 정책갈등의 효과적으로 조정할 수 있는 메카니즘이 필요하다.

이에 여기서는 새로운 국가기술혁신체제하에서 산업기술정책을 효과적으로 추진할 수 있도록 각 부처간의 상호협력적 정책조정 메카니즘을 재정립하기 위해서 거버넌스(Governance)적인 조정메카니즘이 무엇인지, 그리고 산업기술정책에 어떠한 의미를 가지는지를 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 새로운 국가기술혁신체제하에서 산업기술정책에 대한 정책조정 메카니즘으로서 거버넌스

1. 산업기술정책의 의미 및 정책조정의 필요성

일반적으로 산업기술정책1)이라는 것은, “국민경제의 발전과 국민생활, 문화의 향상에 기여함을 목적으로 산업기술에 관한 시책의 기획입안 실시의 추진, 시험연구의 실시, 지도, 조성과 그 성과의 보급 등 산업기술진흥을 위한 정책전반에 관한 것”을 의미하고 있다.

이런 의미를 지니는 산업기술정책은 새로운 국가기술혁신체제하에서 “산업기술혁신을 통해 지속적인 국가발전을 이룩하고, 국가의 모든 역량을 산업기술혁신에 모아 추진토록 하는 정책”이라는 의미를 갖는다. 그리고, 이런 정책을 효과적으로 추진하기 위한 산업기술 정책조직을 갖추고, 산업기술정책과 관련된 모든 이해관계자들의 정책적 갈등을 효율적으로 조정하는 것이 바로 여기서 의미하는 거버넌스적 정책조정 메카니즘이라 할 수 있다.

지식기반경제에서는 과거와 달리, 산업기술계와 정치계, 경제계, 경제부처 등 다양한 분야간의 원활한 커뮤니케이션과 협력이 필요하다. 즉, 산업기술정책과 관련된 각계 각층이 산업기술 그리고 기술혁신에 관한 단순한 전문지식의 교류 혹은 단편적인 정책 제안보다는 거시적으로 체계화된 정책 및 지식의 공유가 중요하다. 새로운 국가기술혁신체제는 바로 이러한 정책적 목적으로 달성하기 위해 상호협력적 거버넌스 정책조정시스템의 구축이 필요한 것이다.

[그림 1] 새로운 산업기술정책의 패러다임(Paradigm)변화

한편, 어느 나라에서든 정책을 추진하는데 있어 갈등은 존재하고2)있고, 이러한 이해관계자들간의 갈등을 조정하는 것이 국정운영의 핵심내용을 이룬다. 특히, 다원주의적 사회에서 정책갈등이 잘 조정되느냐 못하느냐에 따라 국정 운영의 성과, 성패가 좌우된다. 주요 정책들의 추진에 있어서 관련 기관들간에 비협조, 주도권 싸움, 책임전가 등으로 정책조정이 원활하지 못한 사례가 많아져 심각한 부작용을 초래하거나 정책시행의 적기를 놓치면 정책실패의 한 요인이 되고, 정책실패의 직·간접적인 피해는 국민과 정권에게 돌아온다.

따라서 정책조정은 국민이나 국정운영책임자의 입장에서 볼 때 심각하고도 중요한 문제가 아닐 수 없다. 이러한 정부부처간 정책조정은 “두 부처 이상에서 유사한 목적을 가지고 추진되거나 다른 부처의 정책과 서로 연관성이 있는 정책들이 정부 전체적인 관점에서 바람직하게 전개될 수 있도록 조정(adjustment)하는 일련의 행정적 또는 정치적 행위라고 할 수 있다.

새로운 국가기술혁신체제에서는 이러한 정책조정의 중요성이 증가하게 되었다. 이처럼 새로운 국가기술혁신체제에서 정책조정이 필요한 이유는, 우선, 국가기술혁신체제하에서 추진되는 산업기술정책은 다양한 이해관계자들간에 이해관계가 얽혀 있다라는 것이다. 과거 단일부처 소관업무들이 사회경제적 여건의 변화로 다차원화됨으로써 여러 부처의 관심사로 부각되기 때문이다. 둘째, 산업기술정책목표 관리부처와 이의 달성을 위해 원하는 수단들을 아무런 제약없이 동원할 수 있기를 바라고, 수단관리 부처는 수단의 능률적 활용과 함께 동원 가능한 수단의 범위 내에서 목표를 관리하기를 바라기 때문에 양 부처간에 갈등이 불가피하여 조정이 필요하게 된다. 셋째, 산업기술정책이슈에 대한 분석과 예측 능력의 한계이다. 분석 및 예측이 객관적이고 종합적으로 이루어 질 수 있으면, 정책조정은 그 결과에 따라 이루어질 수 있다.

2. 새로운 국가기술혁신체제하에서 산업기술정책 조정메카니즘으로서 거버넌스의 의미 및 필요성

(1) 거버넌스(Governance)의 의미

일반적으로 거버넌스란, “이러한 관계의 형태 혹은 관계의 구조”를 의미하며, 산업기술정책에서 더욱 중요한 것은 다양한 이해관계자들의 정책갈등이 고조됨으로 야기되는 정책적 비효율성 및 낭비를 사전에 막고, 상호간의 거버넌스 체제를 통해 한정된 국가재원을 기반으로 산업기술정책의 효과를 극대화하는 것이다. 이러한 거버넌스 메카니즘은 국가적 차원에서 지식의 생산에서부터 활용에 이르는 과정을 비용-효율적 구조로 가져가는데 중요한 요소”가 된다.

학계나 실무계에서 새로운 통치양식으로서 거버넌스 패러다임의 모색은 다음과 같은 통치시스템의 변화를 요구한다. 첫째, 거버넌스 쟁점은 상호의존적으로 되고 있다. 그 이유는 환경 속에서 발생하는 사회문제는 복잡하고 얽혀있는 "고약한 문제(wicked problem)"이기 때문이다. 둘째, 정부는 주요한 사회문제를 탐색하고 해결하는 유일한 행위자가 아니므로 민간부문이나 제3부문의 도움을 필요로 한다. 셋째, 정부와 사회가 상호작용하는 새로운 모형은 이들 사회문제에 대처하기 위하여 필요하다. 넷째, 거버넌스 배열과 메카니즘은 사회적 수준과 부문에 따라 다르다. 다섯째, 위의 맥락은 국가역할의 재정립을 요구한다.

그러면, 산업적·정책적 의미로서의 거버넌스는 효율적이고 책임성 있는 지원정책과 관련이 있으며, 관료제적 운영방식에 의한 지원정책 공급을 비판하는 입장이므로 산업적·정책적 의미에서의 거버넌스는 신공공관리론과는 연계될 수 있는 개념이다. 즉, 전통적 관료제는 실패했으므로 정부는 재구조화되어야 하고, 정책의 방향성을 결정하는 주체와 서비스를 공급해야 할 주체를 구분하고 공공활동에 관여하거나 연계되어 있는 다양한 유형과 제도를 연계시킬 수 있는 새로운 조직형태를 모색해야 한다는 것이다. 새로운 조직형태는 조직경계를 넘어서는 활동을 포함하며, 상호의존적이라 할 수 있다. 그 이유는 어떤 단 하나의 행위 주체도 일방적으로 문제를 해결할 수 있는 지식과 능력을 가지고 있지 못하기 때문이다. 하나의 행위 주체에 의한 일방적인 문제해결 방식은 안정적이고 단순하고 동종적인 사회에서는 가능하지만, 사회가 점점 복잡해지고 탄력적이고 다원화될수록 불가능해진다.

[표 1] 광의의 거버넌스(= 사회적 조정)3)

따라서, 거버넌스의 기초적 개념은 공공부문과 민간부문, 그리고 다양한 시민사회의 조직들이 자발적으로 상호의존 및 협력하는 통치방식 혹은 네트워크 체계라 할 수 있다. 즉, 거버넌스는 상호의존성(interdependence)을 중시하며, 정부조직과 비정부조직간의 상호관계는 거버넌스의 핵심적 개념이다. 아울러 거버넌스는 자기조직적, 조직간의 네트워크를 의미하는데, 이러한 네트워크는 정부의 일방적 의사결정을 지양하고 자기통치적 정책과 환경을 만들어내는 통합된 구조이다.

정부는 이러한 네트워크를 관리할 수는 있지만, 독점적 권한을 행사하지 못한다. 자기통치적 네트워크 체제로서의 거버넌스는 국가로부터 상당한 자율성을 지니고 있으며, 국가에 대해 책임을 지지 않는다. 이처럼 거버넌스(governance)라는 용어는 그리스어의 어원을 둔 “키를 잡다(to steer)”라는 의미를 지니며, “사이버네틱스(cybernetics)”와 같은 어원을 갖고 있는데, 이는 하나의 사회나 조직이 스스로 조정 또는 키를 잡아가는 과정이라는 의미를 갖는다.

(2) 산업기술정책의 효과적인 정책조정을 위한 거버넌스 협력체제의 필요성

새로운 국가기술혁신체제하에서 산업기술정책을 효과적으로 추진하기 위해서는 정책이해관계자들간의 갈등조정이 무엇보다도 중요하다. 따라서 관계자들간의 상호협력적 거버넌스적 접근방법의 등장하게 된 것이고, 과거의 정부중심의 정책운영시스템에서 탈피하여 거버넌스적 정책운영시스템의 구축이 필요하게 된 것이다.

산업기술정책의 효과적인 정책조정을 위해서 거버넌스협력체제 구축이 필요한 이유는,

첫째, 산업기술정책 추진에 있어서 전략성을 부여할 필요가 있다. 한 국가가 가지는 산업기술자원과 산업기술능력이 매우 제한되어 있는 가운데 세계적으로 치열해지고 있는 산업기술경쟁에 효과적으로 대처하기 위해서는 국가별로 선택적인 산업기술 확보 노력을 정책에 반영하고 조율하지 않을 수 없기 때문이다.

둘째, 국가목표에 비추어 산업기술정책의 목적적합성을 유지할 필요가 있다. 산업기술이 다양한 국가사회 각 부문의 발전에 핵심적 요소가 되고 있다는 점에서, 산업기술정책도 국가사회 목표의 달성에 효과적으로 기여할 수 있도록 조정되어야 한다는 것이다.

셋째, 산업기술정책 추진에 있어서 부처간의 역할 분담체계를 설정하고 시책 또는 사업의 연계성을 제고할 필요가 있다. 정부 관료조직의 속성상 개별 부처는 자기의 사업과 영역, 그리고 자원을 확대하려는 경향이 있는데, 이에 따라 부처간에 정책 추진의 경합성이 발생하게 된다. 이를 시정하기 위해서는 각 부처의 정책을 상위 정책결정 수준으로 끌어 올려 유사한 시책 및 사업의 추진방향을 조정할 필요가 있는 것이다.

넷째, 제한된 산업기술자원 배분의 우선순위를 설정할 필요가 있다. 산업기술자원 배분의 권한을 가지는 관료조직은 전문성의 한계를 가질 수밖에 없다는 점에서 다양한 전문성이 이러한 의사결정에 반영될 수 있는 보완적 장치가 필요한 것이다.

다섯째, 산업기술노력의 불필요한 중복성 방지 등 산업기술투자의 효율성이 제고될 수 있도록 하는 제도적 방안이 필요하다. 첨단기술의 개발과 산업기술기관의 확장 등으로 인해 산업기술활동의 규모와 예산이 커지고 있는 가운데, 사업의 중복 등 산업기술투자의 효율성을 저해할 수 있는 요소가 많다는 것이다.

따라서, 새로운 국가기술혁신체제하에서 산업기술정책의 효과적인 정책조정 메카니즘으로서 거버넌스 체제란, “정부에서 추진하는 산업기술정책과 관련 정책형성 및 집행과정에서 발생하는 갈등상황에 대한 정책조정 메카니즘상에서 참여하는 다양한 주체들간에서 나타나는 상호의존성, 연계, 네트워크, 협력 그리고 조정체제”를 의미한다.

주

1. 일반적으로, 산업기술정책은 공공정책분야에 속하며, 이 공공정책은 정부, 기업 그리고 국제체제간의 상호작용의 소산이라 볼 수 있다. 그러므로 경제적 업적에 대한 기술에 영향에 대해 평가하기 전에 산업기술정책의 결정요인을 밝히는 것이 중요하다. 실제, 정책자체의 문제도 있으나, 정책의 수립과 집행, 평가의 일련의 과정에서 관련 정부부처간의 정책갈등으로 인한 영향이 더 크다. 그러므로, 정부부처간의 정책갈등을 효과적으로 처리할 수 있는 정책조정메카니즘의 구축은 다른 무엇보다도 필요하다. 그리고 그 대안으로서 최근에 강조되고 있는 것이 거버넌스적인 운영이다. 실질적으로 거버넌스는 민간의 포함하여, 정부부처간의 협력적 거버넌스의 구축을 통해 정책갈등 양상을 조정할 수 있는 메카니즘의 구축하는 것이다.
2. 이송호, “미국과 프랑스의 정책조정시스템 비교”, 「행정논총」 제39권 제2호, 서울대행정대학원,p.70.
3. 최성욱, “거버넌스 개념에 대한 비판적 고찰”, 「정부학 연구」 제10권 제1호, 고려대 정부학연구소, 2004, ,p.245.
   

새로운 국가기술혁신체제하에서 효과적인 산업기술정책 조정메카니즘 구축 (Ⅱ)

배경화 박사 중소기업진흥공단 조사연구실 g9141005@SBC.OR.KR 본 고는 우리원에서 기술혁신과정에서의 참여문화를 확산하고자 지난해 말, 국내외 전문가 및 현장참여자, 그리고 일반국민을 대상으로 공모를 실시한 것으로, "kistep 에세이"라는 이름으로 선정된 5개 주제 중 하나이며, 이 중 한 주제를 2회에 걸쳐 소개하고자 한다.   제 2부의 본 고에서는 우리나라의 새로운 국가기술혁신체제하에서의 효과적인 산업기술정책 조정메카니즘 구축방안을 구체적으로 살펴보고자 한다. Ⅰ. 새로운 NIS하에서의 산업기술정책 조정메카니즘으로서 정부 부처간 거버넌스적 협력체제 구축방안 최근 참여정부는 창조형 국가기술혁신체계 구축의 구심체로 과학기술부를 부총리부서로 격상하고, 국가과학기술위원회의 심의기능을 강화하도록 관련 법령을 개정하는 등 조직개편을 단행하였다1). 이러한 일련의 조치들은 결국, 새로운 국가기술혁신체제(NIS)하에서 산업기술정책을 좀 더 효과적으로 추진하고, 그 과정에서 발생하는 정부 부처간 정책갈등을 조정하는 메카니즘을 구축하고자 하는 것이다. 이러한 일련의 조치들을 감안해 정부 부처간의 정책갈등 해소를 위한 정책조정 전략과 새로운 NIS하에서의 효과적인 산업기술정책을 추진하기 위한 정책조정메카니즘 구축방안을 살펴보고자 한다. 1. 부처간 정책 갈등 해소를 위한 정책 조정 전략 새로운 NIS하에서의 산업기술정책의 정책조정시스템에서 정부 부처의 다양한 이해관계를 조정하는 전략은 다름 아닌 과거 특정 부처에 강력한 권한 부여하는 것이 아니라 정부 부처간의 상호 협력적이며 네트워크적인 거버넌스 조정시스템을 구축하는 것이다. [그림 1]에서 보는 바와 같이 산업기술정책을 추진하는데 있어 다수의 목표가 존재하지만, 특정집단에 의한 집권적·무목표적이지 않고, 정책 이해관계자간의 상호 협상과 협력을 통한 정책을 추진해 나가는 모델이 가장 이상적이다. 즉, 특정 부처의 주도에 의해서 산업기술정책이 추진되는 것이 아니라, 정부 부처들간의 정책갈등을 조정하고, 협력해 가는 거버넌스적 모델이다. 따라서, 정책갈등이 발생할 경우 부서 이기주의에 매몰되어 정책자체를 혼란시키는 상황을 만들어서는 안될 것이다. [그림 1] 부처간 정책갈등의 해소전략으로서 거버넌스적 정책조정유형 그러므로 참여정부가 추진하는 새로운 NIS하에서 산업기술정책 조정시스템의 구축은 다름 아닌 정부 부처간의 거버넌스적 협력체제를 구축하는 것이다. 이러한 체제 구축을 통해 산업기술이 국가발전의 초석이 될 수 있도록 발전지향적이고 미래지향적으로 개편되어야 하며 자원활용을 극대화하는 체제를 갖추어야 한다. 그리고, 새로운 NIS하에서의 산업기술정책은 국가를 경계로 하여 발생되는 공공과 민간부문의 제도적 네트워크를 통해 다양한 활동과 상호작용이 이뤄져야 할 것이다. 2. 새로운 NIS하에서 산업기술부처간 조정메카니즘으로서 거버넌스 협력체제 구축방안 우리나라의 산업기술정책에 대한 조정메카니즘으로 거버넌스적 협력체제는 소기의 목적을 달성하기 위해서는 다른 무엇보다도 환경조건, 네트워크 구조화 및 내부운영 관리전략에 대한 세밀한 검토가 필요하며, 특히 협력적인 파트너쉽의 형성이 필수적이다. 그리고 새로운 NIS하에서의 산업기술정책 관련부처는 산업기술정책의 유도·조정자로서, 지원·촉진자로서, 또한, 이행자로서 그 기능을 수행하여야 할 위치에 있다. 우리나라의 기존 산업기술정책 관련 부처간의 정책조정시스템은 현재의 과학기술과 산업기술로 이원화되어 운영되고 있는 우리나라의 산업기술정책체제에서 일원화가 더 나은지, 이원화가 더 나은지의 문제보다는 부처 상호간에 효과적인 정책조정시스템을 어떻게 구축할 것인가 하는 문제가 더 중요하다. 즉 정책갈등적 상황의 파워게임이 아닌 협력적 거버넌스체제 구축을 통해 산업기술정책의 새로운 조정메카니즘을 구축하는 것이다. 이에 유도·조정기능의 측면에서는 과학기술부의 과학기술정책수립 및 조정기능강화와 이를 뒷받침할 수 있는 실질적인 지위향상 및 자원배분권이 부여되어야 한다. 현재 우리나라 산업기술정책체제는 과학기술부, 산업자원부, 정보통신부, 교육인적자원부, 국방부, 및 기타 부처의 사업이 병렬적으로 수행되고 있으며, 「국가과학기술위원회」가 이들 개별 부처의 사업을 심의·조정하는 기능을 하고 있다. 그리고, 최근에는 과학기술부의 부총리 부처로 격상하고 부총리는 국가과학기술위원회의 부위장, 국가과학기술자문회의 부의장을 겸직하게 되었다. 또한, 과학기술부내에 과학기술혁신본부를 설치하여, 국가 과학기술정책에 대한 기획·조정·평가와 함께 국가연구개발 예산에 대한 심의·조정·배분의 기능을 수행하고 있다. 이 밖에도 대통령 비서실 내에 과학기술보좌관을 두어, 대통령의 과학기술 관련 국정운영 및 의사결정을 보좌하고 있다. 이와 같은 다양한 정부 조직내에서 산업기술정책을 추진할 경우, 과학기술부가 과학정책, 산업자원부가 기술정책을 전담하도록 역할분담을 해야 한다는 주장이 있으나, 산업과 기술의 속성상 이 같은 역할분담을 거시적인 개념하에서 명쾌하게 나눌 수 없다는 것이 문제다. 더구나 기술정책의 대상범위가 일반 복지기술에서부터 생산현장의 제조기술에 이르기까지 광범위하고, 이를 담당하는 정부 부처도 보건복지부, 국방부, 환경부, 건설교통부, 산업자원부 등 다수이다. 따라서, 새로운 NIS하에서는 정부 각 부처의 다양한 정책들을 조정하고, 통합해 나가는 역할을 과학기술혁신본부가 맡아야 할 것이며, 이를 통해 우리나라 실정에 적합한 새로운 NIS내의 산업기술정책을 추진해 가야 할 것이다. 우리나라는 과거 모방적 산업기술정책의 한계를 극복하고, 새로운 NIS로 전환해 가는 과정에서 다른 무엇보다도 중요한 것이 관련 이해관계자들의 정책조정이며, 그 속에서 기존과는 차별된 산업기술정책이 나오는 것이다. 이를 위해서는 과학기술혁신본부내에 별도의 산업기술정책조정지원센터를 구축할 필요가 있다. 이 조직을 통해 실질적인 정책조정시스템을 구축하고, 만들어 가야 할 것이다. [그림 2] (가칭) 과학기술혁신본부산하의 산업기술정책조정지원센터 다만, 새로운 NIS하에서 산업기술정책에 조정메카니즘으로서 정부 부처간의 거버넌스적 협력체제을 구축하는데 전제조건으로는 우선, 정책결정시 정부 부처간의 상호협조체제를 구축해야 할 것이며, 다음으로, 일본이나 미국과 같은 실질적인 산업기술정책상의 정책갈등을 총괄 조정할 수 있는 기구를 마련해야 할 것이다. 마지막으로 산업기술정책과정에 대한 민간의 참여를 확대해야 한다.   Ⅱ. 글을 마치며 21세기 지식기반경제에서 경쟁력의 요체는 새로운 지식의 창출과 적극적인 실용화에 달려있다고 할 수 있다. 그리고, 지식기반활동을 조성하기 위한 정부의 산업기술정책의 적극적인 개발과 정책 추진을 위한 관련 체제조성 및 환경변화에 대응한 지속적인 변화가 추진되고 있다. 결국, 이러한 환경변화 속에서 새로운 국가기술혁신체제하에서 산업기술정책의 효과적인 추진은 다름 아닌 정책추진과정에서 야기되는 다양한 의견과 갈등을 효과적으로 조정할 수 있는 정책조정메카니즘의 구축일 것이다. 이 정책조정메카니즘은 정부 부처간의 협력적 거버넌스하에서 상호협력자이면서, 상호견제자로서의 역할을 충실히 수행할 그 효과를 발휘하게 될 것이다. 주 2004.9.23.에 정부조직법 및 과학기술기본법을 개정하였다.